INEFICACIA: El problema de fondo de la inteligencia nacional que no se soluciona con “zares”

Con el conocido y confiable recurso político de las filtraciones a través de la prensa, esta vez en La Tercera del 16 de diciembre pasado, se difundieron algunas de las indicaciones que el Gobierno estaría pensando hacer al proyecto de ley que modifica la Ley de Inteligencia, destacando la creación de la figura del “Encargado Nacional de Inteligencia”, una suerte de “zar” que se transformaría en un todopoderoso conductor de los recursos de la inteligencia del Estado.

Como suele hacer la política de siempre al usar un viejo ardid como este, probablemente tal información se hizo pública para adelantar por la prensa el respectivo debate o bien, sondear la aceptabilidad de la misma en el mundo político y la opinión pública. No obstante, la idea es tan mala (se ahondará en eso más adelante), que esta vez queda la duda si tal filtración tendrá otros fines como, por ejemplo, contribuir a que otras indicaciones pasen desapercibidas o bien, para desviar la atención de otros asuntos.

¿Y por qué es tan mala idea? Se comentarán dos aspectos, el primero se relaciona con la dicotomía que existe entre la figura de un “zar”-coordinador y una institucionalidad que favorezca la complementación de agencias especializadas, mientras que el segundo, aborda las contradicciones de la figura de un «zar» de este tipo, con la naturaleza de las actividades de inteligencia.

“Zar” versus institucionalidad.

En primer lugar, la experiencia en Chile indica que los “coordinadores nacionales/especiales/ad-hoc/otros”, coloquialmente denominados “zares” por la prensa, han tenido poco éxito en la solución de problemas relevantes, basta recordar la gestión de los coordinadores de seguridad para la Araucanía, de los delegados presidenciales de ciberseguridad (hoy Coordinador nacional de ciberseguridad), los poco recordados delegados presidenciales para recursos hídricos o gestión pública y las frustradas iniciativas para desplegar delegados presidenciales en zonas de catástrofes.

Lo concreto es que, por lo general, ha sido mala la experiencia de nombrar una figura temporal para conducir crisis (específicamente cuando aquella no está contemplada en la gobernanza establecida), en particular para la gestión de emergencias o la seguridad pública, aun dotándola de una aparente capacidad de control y más cuando, casi siempre, termina enfrentándose a jefes de servicios o autoridades establecidas que, para bien o para mal, son los principales responsables de la gestión de sus instituciones o áreas de acción.

Frente a acontecimientos graves que requieran la atención e intervención del Estado, mejores resultados ha dado el que estos sean enfrentados por órganos permanentes cuya función, misión, competencias y entrenamiento sean persistentes y dedicados, típicamente con la forma de agencias o reparticiones especializadas. Claro está que hay ocasiones en que la conformación de “organizaciones de tarea”, sí podría ser una opción más efectiva para enfrentar situaciones temporales que exijan una acción interagencias, sin embargo, esta alternativa también suele estar contemplada en la institucionalidad correspondiente.

Un ejemplo de lo anterior es la gestión de desastres naturales o el control de incendios forestales, pues frente a este tipo de emergencias, como el terremoto de 2010 o los incendios que nos afectan durante los veranos, probablemente sean la ONEMI o la CONAF los órganos más competentes para dirigir las acciones que permiten enfrentarlas, reparticiones del Estado que, por lo general, no han tenido problemas insalvables para requerir y coordinar el accionar de otras instituciones[1].

En otro orden de cosas, también son buenos ejemplos los roles institucionales de coordinación y control que tienen, por ejemplo, el Coordinador Eléctrico Nacional, la Comisión del Mercado Financiero y las distintas superintendencias o subsecretarías en sus roles de fiscalización; en tales casos, en los que las atribuciones y responsabilidades de los organismos están claramente establecidos por ley, es redundante el rol de un “zar” como, por ejemplo, se intentó que tuvieran los delegados presidenciales durante el Gobierno anterior en materias de ciberseguridad.

“Zar” versus naturaleza de las actividades de inteligencia.

Alguien podría contraargumentar que las críticas hechas anteriormente a la figura de un “zar”, son entendibles en un contexto en que su autoridad es provisoria o cuando el cargo se crea para una situación específica, pero que no serían válidas si en una futura gobernanza del sistema de inteligencia, dicha figura está contemplada.

El problema es que debido a la naturaleza de las operaciones de inteligencia, la sola existencia de la figura del “zar” en una futura ley de inteligencia no asegura la efectividad del sistema, de hecho, lo más probable es que la conducción única de las operaciones de inteligencia a nivel nacional, como se desliza en el reportaje, no llegue a ser más que una quimera que transforme en irrelevante a tal Encargado.

¿Por qué? En primer lugar, tal control operacional indicaría que nuestro “zar” podría disponer de todos los recursos del sistema de inteligencia, para cualquier aspecto que pueda afectar la seguridad nacional, lo que significaría que los activos de las FF.AA., por ejemplo, podrían usarse en operaciones sobre bandas criminales, organizaciones terroristas o amenazas de seguridad interior; por otro lado, si le parece conveniente al Encargado Nacional, también podría disponer que sean las policías las que operen sobre civiles involucrados en espionaje militar y, por último, hasta podría decidir que un caso no amerita la realización de operaciones de inteligencia. Se estima que es muy poco probable que se aprueben potestades como esas pero, sin ellas, el cargo se torna irrelevante pues no tendría nada que coordinar y siendo así, ¿que sentido tiene crearlo?

Un segundo aspecto que no hace nada de recomendable la figura de un “zar” como el que se propone, es el hecho de que las operaciones de inteligencia buscan ser profundas y persistentes, características fundamentales para que sean eficaces, por lo que fácilmente se puede prever el impacto que tendría el que una autoridad temporal, por cualquier razón, pueda reorientar el esfuerzo operativo de las agencias que las ejecutan, algo que, además, puede constituir un desastre en el uso de agentes encubiertos o informantes.

El compartimentaje de las informaciones es otro aspecto crítico en la efectividad de las actividades de inteligencia y que se puede ver afectado con la figura de un “zar”, algo que se entiende mejor al comprender la importancia del secreto en la ejecución de las operaciones de este tipo. El que una persona y su entorno -pues dicha autoridad trabajará con asesores y apoyos administrativos-, tengan conocimiento de parte o todas las actividades de inteligencia del estado, no solo aumenta el riesgo en la ejecución de las mismas sino que, también, para la integridad de los agentes que la ejecutan. En este caso el peligro es mayor porque, por su naturaleza temporal, tales personas conforman un grupo más susceptible a la infiltración, tendrán menos conciencia de seguridad o podrían carecer de la disciplina del secreto.

Es interesante constatar, además, que los roles que han trascendido para el Encargado Nacional de Inteligencia que propondría el actual gobierno, se parecen bastante a los que el anterior consideraba en su proyecto para la Agencia Nacional de Inteligencia. En efecto, en este último, por ejemplo, se planteaba que la ANI debería aprobar los planes anuales de cada una de las agencias del sistema de inteligencia del estado, autorizar el intercambio de información con otras agencias o que podría requerir las informaciones o recursos que estimara necesarios para cumplir con sus propios objetivos; es más, algunos diputados de la entonces oposición plantearon en sus indicaciones, que la ANI debía aprobar los objetivos, dirigir las operaciones de las agencias de inteligencia de las FF.AA. e, incluso, materializar los procesos disciplinarios de sus integrantes. Es decir, de aprobarse algo similar, el Sistema de Inteligencia se verá enfrentado a una burocracia interna que lo hará menos eficaz, lo que ya es mucho decir.

Para terminar, llama mucho la atención lo que se desliza en el reportaje aludido respecto del destino que tendría la Agencia Nacional de Inteligencia, la cual se transformaría en una “oficina que solo coordinaría información de la Unidad de Análisis Financiero (UAF), el Servicio de Impuestos Internos (SII) y Aduanas”. Es decir, las indicaciones del actual gobierno, junto con no otorgar capacidad operativa a la ANI y transformarla en un carísimo e innecesario centro de estudios, de facto, harían desaparecer la poca inteligencia civil del país, dejando las operaciones de esta naturaleza exclusivamente en manos de las FF.AA., Carabineros y la Policía de Investigaciones lo que, claramente, es una ironía.

Conclusiones

  • Desde ya se debería desechar la idea de un “zar” de la inteligencia nacional, pues la figura de un todopoderoso Encargado Nacional de Inteligencia es, a todas luces, inconveniente, pues atenta contra la necesaria agilidad de las agencias componentes del sistema y pone en riesgo la seguridad de las operaciones de inteligencia.
  • Parece más adecuado que cada agencia de inteligencia reporte directamente a los jefes de sus respectivas carteras, que sean estas las autoridades con la responsabilidad política de las operaciones que se ejecuten en su sector y, consecuentemente, quienes reporten al Presidente de la República lo que sea necesario, disminuyendo así el riesgo de comprometer el compartimentaje indispensable para la seguridad operacional.
  • Por otro lado, la coordinación interagencias, incluso para la ejecución de operaciones conjuntas, puede perfectamente coordinarse a nivel de autoridades políticas sectoriales (subsecretarios por ejemplo), siendo recomendable, eso sí, que la ley señale las responsabilidades operativas y políticas en caso de ejecutarse.
  • Aun así, puede ser conveniente explorar la creación de un cargo formal de asesor presidencial de inteligencia, con rango similar al de un ministro, con el propósito de, por un lado, entender y evaluar las materias de inteligencia que sean puestas en conocimiento o para consideración del Presidente y, por el otro, encauzar las dudas o requerimientos que este último tenga en estas materias.   
  • Si los proyectos de ley no contemplan capacidades operativas para la ANI en una jurisdicción distinta a las de las FF.AA. y las policías, transformándola de hecho en una oficina de análisis, simplemente no vale la pena tener ese gasto y sería preferible disolverla, puesto que existen centros de estudios u órganos de inteligencia en el ámbito privado que pueden hacer lo mismo a un costo mucho menor, en especial si se considera que gran parte de las informaciones para análisis estratégico puede obtenerse desde fuentes abiertas. Tampoco es necesaria una agencia de tal envergadura solo para “coordinar la información” de aduanas, el SII y la UAF, pues eso lo pueden hacer perfectamente dichos organismos solo poniéndose de acuerdo.
  • Conocedores de la dinámica interna de la inteligencia nacional concordarán que, por años, probablemente el mayor problema para la eficacia del sistema ha sido la renuencia y desconfianza para compartir informaciones e inteligencia y, cuando esto ha funcionado, ha sido por la voluntad de los directores respectivos. Es por ello que, más que un coordinador nacional, será mejor mecanismo para que la cooperación interagencias se haga costumbre en el sistema de inteligencia del estado, contar con canales de comunicación y enlaces de datos que hagan cotidianos el traspaso de inteligencia e informaciones, así como las solicitudes de búsqueda. Por lo mismo, ya es hora de exigir que tales sistemas de intercambio de información se pongan en funcionamiento de una buena vez.
  • Es lamentable que aun no haya indicación o iniciativa alguna, que se haga cargo de la carencia de capacidad de vigilancia estratégica en el sistema de inteligencia del estado, pues ni la actual ley ni los proyectos que pretenden modificarla, aluden a situaciones específicas o contextos determinados que justifiquen operaciones de vigilancia o monitoreo de carácter permanente, que permitan detectar indicadores de amenazas con el fin de anticiparlos.
  • Finalmente, y más a modo de reflexión, es tal la contumacia de insistir en la figura de un “zar”, que es válido preguntarse si el Gobierno se asesora con personas competentes en estas materias, pues los errores que subyacen en las iniciativas que se han conocido, dan la impresión de que estos proyectos estuvieran siendo planteados por asesores que desconocen la realidad de un servicio de inteligencia o bien, que perciben las actividades de este tipo solo como un instrumento de las fiscalías para perseguir delitos, algo que denota una ignorancia supina. Lo anterior es inentendible, salvo que lo que se busque no sea eficacia, sino que simplemente controlar y erradicar la prescindencia política del sistema de inteligencia del estado.

Gracias por visitar el blog.


[1] Otra historia es la endémica falta de recursos para darle eficacia a sus actividades operativas, pero eso no se comentará aquí.

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